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创新理论、机制、模式 推进城市群建设 

——访国家发展和改革委员会城市中心综合交通规划院院长张国华

来源:中国经济时报-中国经济新闻网   2014年03月03日 浏览量:




城之论

本报记者 张倪

中央城镇化工作会议提出,把城市群作为主体形态,促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。城市群作为推进新型城镇化国家战略的重要抓手,已经成为社会各界的共识,但其发展路径、时机和方法等仍是各界争议的热点问题。

国家发展和改革委员会城市中心综合交通规划院院长张国华在接受中国经济时报记者专访时表示,如何把握城市群的客观发展规律,做好城市群的产业升级转移、空间结构优化和综合交通网络构建等统筹协同将成为城市群发展成功与否的关键所在。

成功城市群呈现五大特征

中国经济时报:在全球化和国际贸易一体化的背景下,世界级城市群发展中呈现出哪些特征和规律值得我国借鉴?

张国华:城市群是在城镇化过程中,在特定地理空间上,以交通信息、基础设施和市场交易的高效区域网络为纽带,以一个或几个超大或特大城市作为核心,由若干个密集分布的、不同等级的城市及其腹地,通过空间规模集聚和分工协同等相互作用而形成的城市—区域系统。城市群是城市化发展的高级阶段,是国家经济要素的精华所在,是参与全球化竞争合作的最高端平台。

从成功的世界级城市群发展来看,城市群主要呈现五大特征:一是人口、资本、产业等经济要素高度集聚,人口规模在2000万以上,成为国家经济贡献的主体。二是呈现显著的产业分工协同特征,首先是城市群之间产业分工明确,鼎足而立、相得益彰,如美国以纽约、芝加哥和洛杉矶为中心的三大城市群;其次在城市群内部表现为中心城市以高端生产性服务业和高端制造业为主体,其它中小城市则以差异化、专业化的服务业及制造业为主,形成优势互补、联系紧密的产业分工协作体系。三是空间发展的阶段特征,经历了由“城市”发展到“都市区”,再由“都市区”发展到“城市群”的逐步演进。四是交通网络是城市群发展成功与否的关键,对外交通方面形成发达的国际航运体系,表现为世界级空港、海港乃至空、海双港枢纽,世界级城市群则形成城际、市郊铁路为主体的城际网络,构建了1000—2000公里左右的市郊铁路以支撑50—70公里的通勤圈出行,如东京市郊铁路日均客运量接近3000万人次。五是发展协同机制,以高效的市场经济体制做保障,通过自下而上的深化调整,最终实现区域环境保护、生产要素均衡布局,交通网络和基础设施共建共享。

从城市群发展规律来看,应该使市场在城市群发展过程中对资源配置起决定性作用,而政府要发挥规划、引导和“守夜人”的作用。城市群是一个自然历史过程,是经济社会发展到一定阶段的必然结果。推进城市群发展必须从国情出发,遵循规律、因势利导,使城市群成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。

我国城市群受“自上而下”的城市治理体制等制约

中国经济时报:我国的城市群在发展中主要存在哪些问题?根源何在?

张国华:我国已经逐渐形成以长三角、珠三角、京津冀为代表的三大城市群,从2013年世界城市体系的最新研究成果中可以发现,作为中心城市的香港、上海、北京已经在世界城市体系中位列世界城市第三、第六和第八。但与成功的世界级城市群相比,我国城市群还存在一系列突出问题:一是中心城市功能过度聚集,交通拥堵、环境污染等一系列“大城市病”日益严峻,尚未形成与周边中小城市合理分工、功能互补、协同发展的城市群产业体系;二是经济效率不高,我国主要城市群经济体占比与成功的世界级城市群相比差距巨大,城市群内部产业结构呈现低水平的同质化、效益低下等特征;三是用地结构和利用效率有待提升,“以居住和商业用地的高地价对冲工业用地的低地价”的“土地城镇化”模式客观上加剧了城市扩张;四是城际交通网络滞后于城市群发展需求,城际交通尤其是市郊铁路发展严重滞后,如上海2012年才开通第一条市郊铁路,北京号称市郊铁路的仅有1条S2线,日均客运量不足万人;五是城市群发展协同机制落后,“一亩三分地”思维定式乃至“以邻为壑”体制困境亟待突破。

上述一系列问题的根源在于:一是“自上而下”的城市治理体制与计划经济思维模式的机制结合,在资源、资金、政策等方面向中心城市集中,难以发挥市场在资源配置中的决定性作用,在生产要素配置、产业发展、基础设施建设等方面行政干预作用过大;二是“西方工业文明”的城镇化理论与“土地财政”经济体制的利益结合,以西方工业文明时期的土木工程专业为主体的空间规划理论,善于解决 “土地”而非“人”的城镇化,与目前以土地财政为主的城镇化推进模式有着高度利益契合,对于如何发展城市群产业体系存在天然的知识缺陷;三是重大项目空间安排的科学缺失与行政壁垒体制的发展结合,违背 “制造业向成本洼地、生产性服务业向要素高地”空间集聚的产业市场经济规律的现象时有发生,在城市群发展中产业布局、城镇空间、综合交通等基础设施建设等方面存在诸多不协同之处。

城市群推进路径关键在于发展世界级城市群产业体系

中国经济时报:在国家新型城镇化战略指导下,今后应如何选择合理有效的城市群推进路径?

张国华:城市群推进的关键在于基于市场经济发展规律,发展具备全球竞争力的世界级城市群产业体系。这需要积极开展新型城镇化城市群的发展规划理论创新、利益共享机制创新和协同合作模式创新。主要应从如下方面着手:

第一,敢于开展城市群发展规划的理论创新。“有什么样的理论作指导,将决定走什么样的城镇化道路”,应该立足于全球化的国际视野剖析产业链条全球组织、空间集聚等基本市场经济规律,将市场在资源配置中起决定性作用和政府发挥更好引导作用的双优势结合,建立城市群产业转型转移与综合交通网络构建、重大项目建设等之间关联机制的新理论;打破行业管理和行政管理壁垒,建立城市群空间、产业和交通三者高度协同、交互融洽的新理论方法和发展规划体系。城市群的发展规划应加强顶层设计,明确城市群内各城市功能定位、产业分工、城市布局、设施配套等重大环节。

第二,善于探索城市群发展利益共享的机制创新。利益共享要通过高效协同的产业体系实现,建立有利于城市群产业体系发展的市场经济新机制,以城市群发展为载体,以优化区域分工和产业布局为重点,以资源要素空间统筹为主线,以 “全球、国家、区域”三结合的视野理顺产业发展链条,发挥不同城市资源禀赋和区位优势,形成城市间产业合理分布和上下游联动机制,通过分工协作实现错位发展,形成辐射作用大、竞争力强的城市群一体化产业链。

第三,勇于建立协同合作的模式创新。按照“目标同向、措施一体、作用互补、利益相连”的原则进行分工合作,坚持优势互补、互利共赢,协同推进“基础设施相连相通、资源要素对接对流、公共服务共建共享、生态环境联防联控”,从产业、基础设施、生态环境治理、政策协调等方面建立城市群一体化推进实施机制。有规划专家提出了应结合首都新机场建设发展京津冀城市群“首都特区”,这就是一种协同合作的新模式。

第四,优先构建城市群综合交通网络。应该全力提升主要城市群国际航运体系中“空、海双港”的竞争力,适应经济全球化新趋势,抓住产业全球重新布局的机遇,促进生产要素国内外高效、有序流动;通过适度超前建设城际层次的综合交通体系来引导城市群发展,支撑中心城市对城市群的带动引导,促进区域的合作与分工,加快大中小城市“同城化”。

“惟仁者方能以大事小,惟智者方能以小事大”,作为城市群的中心城市,应该以全球视野、国家责任的大格局去迎接全球化产业体系发展大变局和新挑战,周边中小城市以科学把握产业发展、以市场经济规律的大智慧去寻求与中心城市间错位、协同的发展机会,才是我国城市群发展走向全球竞争力的战略路径。



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