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去行政化力度加强 地方融资平台转型迫在眉睫 

来源:中国经济时报-中国经济新闻网   2020年06月16日 浏览量:




新时代经济体制改革再出发系列深度解读(7)

本报记者 王小霞

地方融资平台公司曾对促进地方经济发展尤其是基础设施建设发挥了重要作用,但由于地方债务膨胀,引发了中央对地方债务风险的担忧。在此背景下,其市场化转型迫在眉睫。

5月18日,中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》),其中提到“清理规范地方融资平台公司,剥离政府融资职能”。

“这表明地方融资平台将进一步与地方政府脱钩,去行政化力度加强。”接受中国经济时报记者采访的专家表示,本次《意见》提到地方政府融资平台与政府的关系时,在表述上从清理融资平台债务上升为“清理规范地方融资平台公司”本身,这表明从市场中剥离政府信用背书的力度或将持续加强,而推动融资平台市场化转型是国企改革的重要方向,也是划分政府与市场边界的重要举措。

去行政化力度加强

一直以来,中央高度重视地方融资平台公司的转型发展,并出台了一系列与国有投融资平台公司转型发展密切相关的改革文件,为平台公司转型发展指明了方向。

中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成在接受中国经济时报记者采访时表示,之前,在处理好平台公司存量债务基础上,财政部曾给了平台公司三条出路:对于“空壳类”平台公司,直接撤销;对于实体类平台公司,可以转为PPP(政府和社会资本合作)项目公司;对于承担一定政府融资职能的经营效益好的“商业类”平台公司,完全推向市场,转为经营性国有企业,不得为政府融资。

“从实际情况来看,的确有一部分平台公司已经关闭,也有一小部分进行了市场化转型。”温来成说,但从整体方向上看,大部分平台公司转型缓慢,较为成功的案例不多。

南京财经大学教授陆岷峰在接受本报记者采访时表示,此次《意见》提出的“清理规范地方融资平台公司,剥离政府融资职能”,这是中央继续强化控制地方政府债务扩大的重要举措,以往只是规范地方政府融资平台发展,而此次不仅是规范,还直接提出了清理地方融资平台公司,这也是因为地方融资平台公司已经远远超出市场需求。《意见》还要求剥离政府融资职能,不允许政府在该类平台进行融资,从中可以看出规范地方融资平台发展,控制地方政府债务的力度较以往更严。

“从一系列出台的政策可以看出,其力度超过以往任何一项措施,是一种持续发力。”陆岷峰说,这有利于规范地方政府债务行为,转换政府职能,把属于市场的职能归还给市场。也有利于守住不发生系统性金融风险,及时化解地方金融风险。

温来成告诉本报记者,此次《意见》强调去行政化,是因为地方融资平台公司隶属关系较为复杂。

“我们在调研中发现,地方融资平台行政化色彩主要表现在,2015年以前,一些融资平台公司的负责人都是由现任的政府官员担任。”温来成说,如平台公司是由当地市政府管理,那么平台公司主要负责人就由当地主管经济工作的副市长担任董事长或总经理;如平台公司隶属于当地水利局或财政局管理,那么就由当地水利局局长或财政局局长担任平台公司董事长或总经理,而且核心管理人员也都是公务员,具体办事人员则向社会聘用,企业的业务主要承担政府交代的任务,如城市基础设施建设等。

温来成指出,推进地方政府融资平台市场化转型,关键在于要对融资平台与地方财政进行公开切割,同时地方政府融资平台逐渐向市场化运营的企业转型,这样才能维持融资平台的债务负担和正常运营。

化解财政风险是顺利转型的关键

从市场中剥离政府信用背书,推动地方融资平台市场化转型的方向有哪些?

中国人民大学财税研究所研究员张文春在接受本报记者采访时表示,要进一步理顺地方政府与平台公司关系。一方面,明确平台公司不再是地方政府的举债工具,而是独立运营的市场主体,逐渐剥离平台公司政府融资职能;另一方面,政府成为单纯的项目决策评估者(如PPP中心)和运营监督与风险管控者,不再为平台公司提供任何形式的担保,逐步剥离地方政府市场化项目运营管理职能。

“要从法律上明确地方融资平台公司的定位。”温来成说,国外将此类企业称为公共企业,产权属于国家所有,但运营管理过程完全市场化。而且,一般在运营过程中,政府也不会给予这类企业特殊政策,但在企业承担政府政策性任务发生亏损时,政府会给予补贴。

温来成认为,我国地方融资平台公司要进一步去行政化管理,由融资主导型向投融资并重转变,在剥离政府融资功能的同时,对可以承担的其他业务进行定位,由行政化公司转型为以经营性业务为主、按照市场规律运作的现代化公司。

“在将其完全交给市场,与其他市场主体一同参与市场竞争的同时,要取消公司的行政级别,高管人员的行政化。”陆岷峰说,地方政府部门推动平台公司转型要不留后路,提高中央对清理地方融资平台工作的认识,要动真格。

另外,陆岷峰还建议,要对地方平台公司实行市场中性原则。既没有必要对平台公司实施过多的保护,也不要有失平台公司市场化竞争的公平,而是要根据地方融资平台公司的实际情况,特别是在转型初期适当给予必要的政策。比如,有些地方政策规定不允许或严格控制国有企业参与到房地产开发,但对于拥有大量优质土地资源的平台公司建议可以转型为房地产公司,当然公司也可以引进民营资本,一起参与房地产开发。另外,平台公司还可以多渠道引导各路资金参与项目投资,当项目成熟后可以允许平台公司继续持股甚至经营,完全将平台公司作为一个市场主体来运作。

同时,不断提高平台公司的运营能力。陆岷峰说,由于我国政府性投融资平台长期以来以承担政府性融资任务为主,业务开展主要围绕公益性项目的投资开发、管养维护等,主要为政府提供服务,真正市场化业务开展较少。因此,平台公司在市场化转型过程中,要大力引进各类经营管理人才,提高平台公司的运营能力,保持国有资产的不断保值和增值。

张文春表示,地方融资平台转型的另一个目标,就是要避免地方债务规模的扩大,化解财政风险,防范系统性风险的发生,这是实现地方融资平台顺利转型的关键。



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